时间：2020-09-30
作者：夏亮 上海海洋大学
现行《渔业法》于1986年7月1日起施行，既是新中国渔业领域的首部法律，也是建国以来迄今为止唯一一部渔业基本法。它诞生于渔业领域产业调整的重要关头，明确了渔业产业的发展方针，确立了渔业资源养护和渔业水域环境保护的基本措施，建立了渔业管理和相关行政监督执法的基本制度。中国渔业自此走向蓬勃发展的道路。
2000年，《渔业法》首度修改，破除了一些重要体制机制障碍，完善了渔业管理制度，使我国渔业迈入了黄金发展期。此后，该法又于2004年、2009年和2013年进行了三次修补，但变化很小，对总体格局没有影响。
2019年，农业农村部再次将《渔业法》的全面修订列入重要议事日程。值此修法窗口期开启之际，本文将简要回顾《渔业法》近三十五年来的变迁轨迹，梳理我国渔业发展的历史脉络，准确把握渔业法治建设的规律，剖析当下我国渔业法律法规系面临的主要问题，对本次《渔业法》修订的目标、思路和具体内容做一些介绍。
一、1986年《渔业法》出台的背景
新中国成立伊始，我国渔业处于百废待兴的状态。1949年全国水产品总产量仅为52.4万吨。为尽快恢复和发展渔业生产，国务院及其渔业行政主管部门以命令、指示、通知、办法等形式颁布了一些渔业法规，包括国务院于1955年、1957年颁布的《关于渤海、黄海和东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》《关于渤海、黄海和东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》和《对渔轮入侵禁渔区的处理指示》，以及水产部于1962年颁布的《关于制止在浙江敲舟古作业的通知》《渤海区对虾资源繁殖保护试行办法》等。受到宏观环境、生产能力和认识水平等方面的限制，这一时期的渔业法规位阶较低，碎片化特征明显，主要是海洋捕捞方面的技术管理措施，渔业发展指导思想和管理理念尚未成形。但上述法规仍对我国渔业生产的恢复和发展起到了重要促进作用。1966年，我国水产品总产量已达345.4万吨，约为1949年产量的7倍。
文革期间，我国渔业立法总体处于停滞状态。但为实施中日民间及政府间渔业协定，我国在东海和黄海建立了大黄鱼幼鱼保护区、带鱼幼鱼保护区及产卵带鱼保护区等，规定了拖网和围网作业的可捕标准、幼鱼比例和最小网目尺寸。这些措施在渔业资源保护方面发挥了一定积极作用，并为之后的渔业立法奠定了制度基础。1976年，我国水产品总量为507.42万吨。但受大环境负面影响，这一时期我国基本处于渔业管理失序、捕捞能力失控的局面。
1978年后，国家对渔业管理重视程度持续提高，随着立法环境的改善，中断十年的渔业立法进程重新开启。1979年，国务院颁布了《水产资源繁殖保护条例》，国家水产总局同年颁布了《渔业许可证若干问题的暂行规定》《渔政管理工作暂行条例》《渔政船管理暂行办法》等规章，渔业资源保护和渔业管理工作逐渐进入法治轨道，渔业产业蓬勃发展。但进入80年代后，多年来积累的一些问题开始浮出水面，成为影响渔业健康发展的“达摩克利斯之剑”。
一是捕捞能力超出近海渔业资源承受能力。1985年，全国水产总量达到801.69万吨，其中捕捞总产量接近439万吨，特别是海洋捕捞产量为387万吨，在捕捞总产量中占比接近90%，养殖产量占比很低。随着捕捞强度不断增大，近海渔业资源进入80年代后发生严重衰退。例如，由于大量机帆船投入捕捞生产，加之大肆捕捞越冬产卵群体，东海区大黄鱼年产量从1974年16.81万吨的最高点骤减至不满1万吨，且群体组成趋向低龄化、小型化，无法形成鱼汛。
二是水产品供给难以满足不断增长的社会需求。随着改革开放的深入，人民群众生活水平不断提高，对水产品的消费需求激增。但由于彼时渔业产业结构严重依赖捕捞，受资源衰退影响，渔获物产量增长受到制约。1985年，人均水产品占有量仅为7.6千克,而当年世界平均水平为18千克/人，占比不足一半；加之当时水产品市场尚未完全放开，仍实行统购统销的管理体制，“吃鱼难、吃鱼贵”成为困扰主管部门、制约广大城乡居民生活水平提高的大问题。
三是渔业水域污染问题日益突出。改革开放后经济快速发展，但废弃物排放未受到有效规范，工业废水、船舶油污、生活污水等排入渔业水域，水质恶化，赤潮频发，造成水产品产量减少、质量降低。
1985年3月1日，中共中央、国务院发布《关于放宽政策、加速发展水产业的指示》（中发[1985]5号文件），将渔业定性为调整农村产业结构，促进粮食转化的重要战略步骤，将渔业与改善人民生活、繁荣城乡经济、促进贸易发展联系在一起，明确提出“以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜、各有侧重”的渔业发展方针，对大力发展水产养殖、保护近海渔业资源、发展远洋渔业、水产品价格放开等问题作出了详细规定，并明确提出要“建立健全渔业法规，做好渔政管理工作”。这份高规格文件的出台，标志着《渔业法》制定时机已经成熟。
二、1986年《渔业法》的主要内容及重要作用
1986年通过的《渔业法》包括总则、养殖业、捕捞业、渔业资源的增殖和保护、法律责任和附则等六章，共35条。该法将中发[1985]5号文件中确定的“以养为主”的渔业发展方针以法律的形式固定下来，对渔业生产管理、渔业资源养护和合理利用、渔业水域生态环境保护、珍贵水生生物保护、远洋渔业发展、外国人和外国渔船进入我国水域开展渔业活动等问题作出了明确规定；在法律上确立了养殖使用证、水产苗种管理、船网工具指标、捕捞许可证、渔业资源增殖保护费、渔船检验、禁渔期（区）等基本制度；并对使用禁用的渔具渔法捕捞、偷捕抢夺水产品、无证捕捞、违反捕捞许可证的规定实施捕捞、非法转让捕捞许可证等行为的法律责任作出了规定。1986年《渔业法》确定的结构一直延续至今。本次修订也是在此框架基础上进行的。
此后，原农牧渔业部又陆续出台了《渔业法实施细则》《渔港水域交通安全管理条例》《渔业捕捞许可证管理办法》《船舶进出渔港签证办法》《海洋渔业船舶船员发证考试规则》《内河渔业船舶船员发证考试规则》等一系列配套法规，渔业法律法规体系逐步成型，新中国渔业发展进入了依法治渔、依法兴渔的新历史阶段，就此迎来重要战略机遇和快速发展期。到90年代中期，中国渔业已经取得了巨大成就，主要表现在以下几方面。
一是渔业生产突飞猛进，“吃鱼难”问题基本得到解决。在“以养为主”发展方针的指导下，从80年代中期至90年代中期，我国水产品产量保持了年均13%的增速。1988年，养殖产量达到639万吨，开始超过捕捞产量。1990年，水产品总产量达到1427.26万吨，占全球总产量三分之一，此后一直雄踞全球首位。我国人均水产品占有量为21.2千克，达到并逐渐超过世界平均水平。
二是远洋渔业逐渐起步，捕捞业生产结构得到一定调整。依据《渔业法》确定的捕捞业发展方针，将远洋渔业列为发展重点，依靠渔业劳动力充裕、生产成本低的比较优势，成功实现渔业由“内向型”向“外向型”的转变。自1985年中国水产联合总公司第一支远洋渔业船队赴西非，首度开展远洋捕捞作业后，上海、大连、烟台等地渔业企业于1986年派出船只赴白令海峡公海水域，成为我国开启公海捕捞的标志。截止1995年，我国与20多个国家开展双边渔业合作，远洋渔船达到1000余艘，作业范围遍布三大洋，年生产经营量达70万吨，从业人员1.5万余名，既增加了国内市场高档优质水产品的供应，带动渔船鱼机、渔需物资的出口，强化我国海洋渔业权益的维护，也在一定程度上降低了近海捕捞强度，对捕捞业产业结构起到一定调整作用。
三是加强了渔业管理体制建设，提升了渔业管理法制化水平。《渔业法》的颁布为渔业主管机关及渔政执法机构的建设奠定了法律基础，使之走上法治轨道。在中央，农牧渔业部于1988年更名为农业部，下设水产局（1989年改为水产司）和渔政渔港监督管理局，两者于1994年合并为渔业局，对外称中华人民共和国渔政渔港监督管理局。1995年，黄渤海、东海、南海三个海区渔政局更名为海区渔政渔港监督管理局，行使渔政渔港监督和渔业安全生产管理职能。在地方，大部分省、自治区、直辖市及其市、县依照“统一领导，分级管理”的原则建立了地方渔业主管机关和渔政渔港监督管理机构，配备了相应的执法船队和装备，全国性的渔业管理网络初步形成。总之，《渔业法》的颁布，对提升渔业行政管理水平，依法维护渔业生产秩序、保护渔业资源和渔业水域生态环境、加强渔业安全生产监管以及维护我国渔业权益，尤其是打击非法捕捞活动，发挥了至关重要的作用。
三、《渔业法》2000年修订的主要背景
进入90年代中期，国内外环境发生较大变化，我国渔业发展面临了一些亟待解决的问题。
一是捕捞业面临的资源环境约束进一步趋紧。民营企业成为渔业经济的中坚力量，渔船建造规模迅速扩大，捕捞能力不断强化。到90年代中期，登记在册的海洋捕捞渔船已达25万艘，但产量却进入了明显平台期。为维持产量不下降，渔民掠夺性捕捞加剧，并越来越多使用违禁工具和方法，造成近海和内陆渔业资源进一步衰退，渔获物质量和经济价值大幅下降，渔业生产与资源环境之间的关系愈发紧张，捕捞业呈现出明显的不可持续特征。
二是养殖业管理水平比较低。首先是养殖业管理体制尚未理顺。各地已普遍推行的国有水域确定给个人使用的做法未得到法律明确，养殖证核发程序具有一定随意性，重要养殖水域被侵占的问题也比较突出。其次是原种良种管理混乱，人工选育的良种屈指可数，生产销售假冒劣质水产苗种的案件频发，养殖对象种质退化，品质劣化，抗病能力下降，造成养殖病害频发。每年因此造成数百亿经济损失。第三是养殖投入品、养殖水域污染、无证养殖等问题缺乏有效监管。
三是远洋渔业受到国际渔业新制度的挑战。随着《联合国海洋法公约》于1995年生效，各沿海国纷纷建立专属经济区制度，对该区域内的自然资源主张专属管辖权，对外国渔船的入渔条件作出严格限制，并使公海渔业作业范围大大缩小。《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》还要求船旗国通过捕捞许可等制度对从事公海捕捞的本国渔船进行严格管控，确保其遵守有关国际和区域性渔业管理规则。我国远洋渔业因此受到一定影响，远洋船队与相关沿海国的渔业摩擦在这一阶段也开始展露端倪。
四是法律责任条款滞后。一方面是1986年《渔业法》确定的处罚额度已明显偏低，执法力度不足，难以以起到威慑和遏制违法行为的作用。另一方面则是原法“法律责任”一章并未就某些禁止行为规定相应的罚则。
四、《渔业法》2000年修正案的主要内容及重要作用
2000年12月1日，《渔业法》修正案正式施行，将《渔业法》总条文扩展到50条。在养殖业方面，2000年修正案明确授权县级以上地方人民政府以核发养殖证的形式，将规划用于养殖业的国有水域确定给单位和个人从事养殖生产，提出加强对重要养殖水面的保护，规定水产新品种经审定和批准后方可推广，禁止未经许可从事水产苗种的生产、经营和进出口，强调应科学确定养殖密度，合理投饵和使用药物，并建立了水产种质资源保护区制度。在捕捞业方面，2000年修正案确立了捕捞限额制度和渔捞日志制度；要求根据统一规划、依照谁投资谁收益的原则开展渔港建设，提出加强对渔港的监管。在远洋渔业方面，修正案规定到中外共管渔区和公海实施捕捞作业必须取得国务院渔业主管部门颁发的捕捞许可证；强调到他国管辖海域从事捕捞业的，应经国务院渔业行政主管部门批准，并须遵守我国订立的条约以及相关国家的法律。在法律责任方面，修正案对擅自生产经营水产苗种、无证养殖妨碍航运、行洪、破坏渔业水域生态环境或造成水域污染事故以及外国人或外国渔船擅自进入我国水域从事渔业活动等违法行为规定了罚则，依据社会经济发展水平提高了罚款数额并调整了部分处罚措施。另外，2000年修正案还加强了与《海洋环境保护法》《水污染防治法》《野生动物保护法》《刑法》间的协调和衔接。
此后，全国人大常委会又分别于2004年、2009年与2013年进行了三次小修，但变化基本不大。总体上看，2000年修正案带动形成了较为完备的渔业法律法规体系，促进和保障了水产养殖、捕捞、加工业持续健康发展，促进了水生生物资源养护事业的发展，渔业法治格局渐趋成熟。
一是渔业法律体系基本建立。2000年以来，全国共颁布涉渔法律法规600多部，覆盖了渔业各领域。以《渔业法》及其实施细则为基础，相关涉渔法律法规为补充，多法源多层次的渔业法律体系已基本形成。
二是各种业态持续健康发展。渔业产业结构不断优化，发展水平和产业竞争力显著提升。其一，水产养殖实现了跨越式发展，使我国成为世界主要渔业国家中唯一一个以养殖为主的国家。2018年，全国水产品养殖产量为4905.99万吨，占总产量76.12%。其二，国内捕捞业发展平稳有序，渔船结构得到改善。2018年，机动渔船总数为59.93万艘、总功率为2108.90万千瓦，渔船总量和总功率数得到有效控制。其三，远洋渔业可持续健康发展。2018年远洋渔业产量208.62万吨，占海水产品产量6.28%；作业海域遍及三大洋公海和40多个国家和地区的管辖水域。其四，水产加工达到国际先进水平，企业规模不断壮大。2018年，水产品加工企业数量为9674个，水产加工品总量为2196.25万吨，水产加工能力达到2926.23万吨/年。其五，休闲渔业快速发展。2018年全国休闲渔业产值为832.83亿元,占渔业经济总产值的4%，成为带动和促进渔民增收的新亮点。
三是渔业资源养护事业发展迅速。国家出台了一系列关于国内渔船管控、海洋渔业资源总量管理、海洋渔业持续健康发展等方面的政策和制度，海洋伏季休渔及长江、珠江、黄河禁渔期制度不断健全，建立了200多个各类水生生物自然保护区和535个国家级水产种质资源保护区。2021年1月1日起，长江干流和重要支流天然水域将实现全面禁渔。
四是渔政执法能力显著提高。目前全国的各级渔政机构已达2780多个，核定编制人数接近3.9万人，为推动依法治渔能力现代化提供了强有力的机制保障。各级渔政执法机构严格执行休禁渔制度，严厉打击毒、电、炸活动，加大“三鱼”“两药”执法力度，为渔业绿色可持续发展做出了突出贡献。2017-2019年“中国渔政亮剑”行动中，全国各地共清理取缔涉渔“三无”船舶5万余艘。
五、新时期《渔业法》面临的新挑战
2000年以来，随着经济社会以及我国法治环境的快速发展变化，渔业发展形势和任务发生了重大改变。现行《渔业法》在发展理念、治理模式和具体制度设计等方面已严重滞后于渔业高质量绿色发展的新形势新要求，亟待全面修改完善。
一是渔业发展的形势和理念发生重大变化。《渔业法》制定的时代背景是解决“吃鱼难”。经过三十多年的发展，我国水产品供给总量已相当充足，并已呈现明显的产能结构性过剩。现行《渔业法》中的发展理念已难以适应渔业绿色发展和渔村振兴的新要求。一方面是渔业赖以发展的资源环境约束趋紧，捕捞、养殖发展空间受限，休闲渔业、增殖渔业发展不足。另一方面是在新的历史条件下，渔业既是农业的重要组成部分，担负着保障食物供给，改善营养水平，助力乡村振兴的任务，又担负着修复水域生态、建设美丽中国、推进生态文明的重任，必须从制度上予以推动。
二是水产种质资源保护制度不完善。种质资源在维持水域生物多样性方面承担着极为重要的功能，是现代育种的物质基础，一旦破坏将给渔业资源造成无法挽回的损失。但我国目前尚未形成以种质资源为核心的完整保护体系，特色种质资源未能得到有效保存。例如，现行制度虽然规定了苗种进出口需要进行审批，但对于在境内与外国人、外国企业等合作利用种质资源的行为没有规范。又如，苗种生产经营环节管理制度尚不健全，生产记录和检疫检验工作有缺位，品种来源不能有效监控，潜在的生态安全风险不可控。
三是过度捕捞控制制度不配套。我国对渔业资源传统上一直采用投入管理模式，实施的是“奥林匹克自由式”捕捞。受过度捕捞影响，近海及主要内河流域渔业资源衰退已极为严重，长江生态完整性指数已经到了最严重的“无鱼”等级。《渔业法》在2000年修改时虽引入了捕捞限额制度，但未同步建立作业日志、定点上岸、产品追溯等配套制度，也未对渔获物运输、转载、交易等活动作出明确规定，渔获物监管陷入真空，产出管理始终未有效实施。
在投入管理方面，虽然船网工具指标一直是渔船管理核心制度，但其法律地位和法律性质始终未得到明确。同时，现行法未对渔船的制造、更新、购置、进口、拆解以及涉渔“三无”船舶罚没、处置等问题作出明确规定，渔船管理未形成“闭环”。
在执法方面，电、毒、炸等违禁方法以及“绝户网”等违禁工具对渔业资源及水域生态环境造成严重破坏。但现行处罚措施不符合过罚相当原则，罚款金额严重滞后于经济社会发展水平，影响了法律震慑力。
四是远洋渔业管理制度不完善。自《渔业法》实施以来，我国相继批准加入了一系列国际公约和议定书，特别是批准加入多个区域渔业协定后，我国在国际渔业事务中的权利和义务发生了变化，应当在法律中予以体现。但现行法对此方面的制度设计明显不足。近年来，部分国内船只非法出境捕捞，造成恶劣国际影响，不仅损害我国负责任渔业大国形象，也影响海洋强国建设进程。
五是渔船安全生产缺乏规范。捕捞业属于高风险行业，渔船倾覆、碰撞等安全生产事故目前仍呈高发态势，渔民人身财产易遭受严重损失。现行法既未规定渔船安全、通讯、定位、防污染设施和渔业船员的配置，也未规定办理安全生产保险等问题，在渔船安全作业保障方面存在重大立法欠缺，亟待予以补充完善。
六是渔政执法手段滞后。有效的渔政监督管理是确保法律贯彻实施的关键。但目前渔政执法人员实施行政检查、行政调查、行政强制未获得法律充分授权，且行政处罚手段单一，基层执法面临困境；水上执法中“抓现行”以及渔具、渔获等涉案证据提取、保存均十分困难，行政处罚难度高，行刑衔接机制不顺畅。
六、本次《渔业法》的修订思路和主要内容
此次《渔业法》修订以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，践行以人民为中心的发展思想，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以促进我国渔业高质量绿色发展、加快改善水域生态环境质量、提供更多优质生态产品、满足人民群众日益增长的美好生活需要为目标，着眼解决渔业管理中关键领域的突出问题，保证可操作性，满足当前和今后一段时期的管理需要。
修订草案主要包含如下几方面内容。
（一）加强水产种质资源保护。本次修订新增“水产种质资源”一章，将现行法中分散于“养殖业”和“渔业资源的增殖与保护”中的相关内容纳入，将水产种质资源和苗种管理实践中采取的有效管理措施上升为法律。一方面，确立了水产种质资源名录、水产种质资源库、水产种质资源保护区以及进出口限制的体系化保护机制。另一方面，建立了原良种场、新品种选育和审定、生产记录管理的整体管理制度。
（二）完善捕捞业投入和产出控制。草案从生产要素投入控制和渔获物产出控制两个方面对捕捞业进行规范。一是明确了船网工具指标的法律地位和行政许可性质，强调取得船网工具指标是办理船舶制造、改造、购置、申请渔船检验登记并办理捕捞许可证的前置条件。二是明确了国内海洋捕捞大中型捕捞渔船、国内海洋小型捕捞渔船、远洋渔船、捕捞辅助船等各类渔船船网工具控制指标的核定主体，按照行政审批制度改革的要求列明了船网工具指标和捕捞许可证审批的权限、范围、条件和程序。三是增加渔船进出港报告和定港上岸的要求，建立了合法性标签制度，以之作为实施水产品追溯的重要抓手。这一制度对于从源头遏制非法海洋捕捞以及在长江禁捕背景下打击非法捕捞和交易长江野生鱼类具有重大意义。
（三）规范远洋渔业活动。修订草案将《远洋渔业管理规定》相关核心管理制度写入《渔业法》。一是明确从事非法、不报告和不受管制渔业活动的外国渔业船舶不得进入我国港口。二是规定公民、法人或其他组织从事远洋渔业的应当取得相应资质。三是明确了对远洋渔业违法行为的行政处罚，确立远洋渔业违法人员黑名单制度。
（四）加大渔船安全生产监管力度。修订草案强化落实船舶所有人安全生产主体责任。一是对船舶适航性能、安全通导、船位监测、消防救生及防污染设备配备等事项提出明确规定。二是强制要求船舶所有人办理安全生产责任保险，明确提出鼓励发展渔民互助保险。三是要求船舶所有人按规定配备船员，保证作业安全。
（五）加强监督管理。修订草案新增“监督管理”一章，赋予渔政执法人员为履行职责而依法采取检查、调查、检验、鉴定、查封、扣押等必要权限。针对水上执法实际困难，规定依法取得的电子数据、船位轨迹及影像资料可作为行政处罚证据。此外，草案创新监管手段，规定可将严重违法行为责任人列入严重失信人名单，实施联合惩戒。
（六）完善法律责任。一是实现了法律责任与义务性规定的前后对应，基本解决了“有行为要求，无法律后果”的问题。二是加强对捕捞辅助活动的监管，扎紧篱笆，堵住漏洞，既禁止为从事非法捕捞活动供油、供水、供冰，也禁止转载、收购、加工、销售未取得合法性标签的渔获物。三是对船舶建造、改造环节的违法行为规定了相应处罚，夯实造船企业的法律责任，从源头遏制涉渔“三无”船舶产生，着力攻克因未按照批准内容建造、改造船舶造成的船证不符顽疾。四是针对目前涉渔“三无”船舶猖獗作案，严重破坏渔业资源的问题，规定此类船舶一经查获，一律没收，并可就地拆解，防止其再度流入生产环节。五是根据社会经济发展提高了罚款额度，加大对违法行为的处罚力度。
七、结语
“子在川上曰，逝者如斯夫，不舍昼夜。”法律作为上层建筑，必须及时调整以适应社会环境和经济形势的变化，破除阻碍产业结构调整升级的障碍，推动生产方式革新，促进新生产关系建立。这样才能为产业发展带来新的空间和机遇。本次《渔业法》修订，将立足我国渔业产业可持续发展和渔业管理的实践需要，以问题为导向，充分吸收借鉴世界先进渔业管理制度和经验，更加注重实现立法的体系完整性、可操作性和前瞻性，加快构建基于科学的渔业治理体系，将《民法典》精神充分融入各项渔业管理制度，追寻“变”与“不变”的对立统一，为中国渔业在世界渔业发展的时空坐标中找准定位，开辟和勾勒新航路。
